В допетровской России структура органов государственного управления была относительно простой. Органы центрального управления — московские приказы — как правило, сочетали функции отраслевого, территориального и сословного управления, то есть власть многих из них распространялась не на всю территорию страны, а лишь на отдельные ее части и только на определенные группы населения. Второй уровень государственного управления был представлен местными учреждениями, являвшимися по сути канцеляриями управлявших уездами воевод (в XVII веке это преимущественно приказные избы).
Эта система формировалась постепенно начиная со второй половины XV века, по мере того как люди, получавшие от царя приказ «ведать» определенные «дела», обрастали штатом сотрудников. Отсюда и названия центральных учреждений — приказы. Постепенно сложились и категории приказных служителей — дьяков и подьячих. Последние делились на старших, средней руки и младших. Штаты приказных служителей формировались преимущественно из городских слоев, детей священнослужителей и так далее, причем, в отличие от служилых людей, из которых в XVIII веке сложилось сословие российского дворянства, а также в отличие от дьяков, подьячие, как правило, не получали денежного жалованья, но «кормились от дел», то есть за счет подношений от обращавшихся в учреждения просителей. В свою очередь, для служилых людей приказная, то есть гражданская, служба считалась унизительной и грозила потерей чести. Особую категорию приказных составляли дьяки, которые нередко фактически управляли приказами. Некоторые из них верстались денежным и поместным окладом.