Если нет договора соцнайма,может ли ордер являться правоустанавливающим документом

А вообще что там написано в вашем ОРДЕРЕ, так как именно такого юридического понятия и не существует сейчас :) Ну скорее всего можно ваш "ордер" трактовать как акт и тогда можно трактовать что договор был публичной офертой

Ордер как раз его и заменяет, т. к. раньше не заключали договора соцнайма.

До введение в действие ЖК РФ социальный найм жилья осуществлялся на основании ордера от исполнительных (исполкомы) местных органов власти или уполномоченных ими. В нем указывались сведения о нанимателе и составе семьи. При заселении ордер передавался на ответственное хранение в муниципальную оргаганизации ЖКХ, ЖК и т. д. В случае приватизации, ордер (если нет дог. соц. найма) является основополагающим документом договора жилищного найма. В случае его утраты, такое часто бывало, для приватизации следует получить выписку в архивах муниципальных органов власти.
В настоящее время ордера упразднены.

да, если жилье муниципальное. но, насколько мне известно, сейчас активно ведется заключение именно договоров социального найма со сдачей ордеров в отделы жилья при администрациях города/района

договор соц найма заключается как раз на основании ордера.

Договоры социального найма выдавались всегда: и при ЖК РСФСР, и при ЖК РФ. Ордер - это документ, дающий право на вселение. На его основании члены семьи, указанные в ордере, получали прописку, заключали договор соцнайма, а затем - договор на оказание коммунальных услуг.